Как усматривается из материалов дела №825/17/16 и содержания искового заявления, Заместитель прокурора Черниговской области в обоснование необходимости защиты нарушения, по его мнению, интересов государства и оснований для обращения в суд отметил, что предметом спора по данному делу является распоряжение о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу в аренду земельного участка, которое долгое время не реализовано, что приводит к нерациональному использованию земель. Государственная инспекция сельского хозяйства Украины является органом, уполномоченным осуществлять контроль за использованием и охраной земель, но в силу предписаний ст. 10 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» инспекторы имеют право обращаться в суд с иском о возмещении потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, а также возврате самовольно или временно занятых земельных участков. Иного уполномоченного органа не существует. Следовательно, по мнению прокурора, с этим иском, который не связан с возмещением потерь или возвращением самовольно занятых или временно занятых земельных участков, в суд может обратиться только прокурор как истец.
Верховный Суд пересмотрел судебные решения в пределах кассационной жалобы, проверил полноту установления судебными инстанциями фактических обстоятельств дела, правильность применения ими норм материального и процессуального права и не поддержал позицию прокурора.
Статьей 19 Конституции Украины определено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.
Согласно части третьей статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Украины (далее — КАС, в редакции, действующей на дату обращения с иском) субъекты властных полномочий имеют право обратиться в административный суд в случаях, предусмотренных Конституцией и законами Украины. Приведенное соответствует положению части четвертой статьи 5 КАС (в редакции, действующей на дату рассмотрения дела Верховным Судом), которой предусмотрено, что субъекты властных полномочий имеют право обратиться в административный суд исключительно в случаях, определенных Конституцией и законами Украины.
Исходя из системного анализа приведенных правовых норм, Верховный Суд приходит к выводу, что субъект властных полномочий в административном процессе имеет право на обращение в суд в порядке и способом, которые ограничены полномочиями, определенными Конституцией и законами Украины. При этом, Суд отмечает, что, исходя из содержания статей 2, 3 КАС, субъект властных полномочий не имеет прав, в смысле степени свободы поведения, а лишь наделен законодателем определенными полномочиями, необходимыми для реального выполнения задач и функций государства, возложенных на него.
В соответствии со статьей 131-1 Конституции Украины прокуратура осуществляет: 1) поддержание публичного обвинения в суде; 2) организацию и процессуальное руководство досудебным расследованием, решение в соответствии с законом других вопросов в ходе уголовного производства, надзор за негласными и другими следственными и розыскными действиями органов правопорядка; 3) представительство интересов государства в суде в исключительных случаях и в порядке, который определен законом.
Согласно части второй статьи 60 КАС, в редакции, действующей до 15 декабря 2017 года, с целью представительства интересов гражданина или государства в административном суде прокурор в пределах полномочий, определенных законом, обращается в суд с иском (представлением), участвует в рассмотрении дел по его искам, а также может вступить по своей инициативе в дело, производство по которому открыто по иску других лиц, на любой стадии его рассмотрения, подает апелляционную, кассационную жалобу, заявление о пересмотре судебного решения Верховным Судом Украины о пересмотре судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам для представительства интересов гражданина или государства.
Прокурор, обращается в административный суд в интересах государства, в исковом заявлении (представлении) самостоятельно определяет, в чем состоит нарушение интересов государства, и обосновывает необходимость их защиты, а также отмечает орган, уполномоченный осуществлять соответствующие функции в спорных правоотношениях. В случае отсутствия такого органа или отсутствия у него полномочий по обращению в административный суд прокурор отмечает об этом в исковом заявлении и в таком случае прокурор приобретает статус истца.
Прокурор, который обращается в административный суд с целью представительства интересов гражданина или государства в административном суде (независимо от формы, в которой осуществляется представительство), должен обосновать наличие оснований для осуществления такого представительства, предусмотренных частями второй или третьей статьи 23 Закона Украины «О прокуратуре» . Невыполнение прокурором требований о предоставлении административному суду обоснования наличия оснований для осуществления представительства интересов гражданина или государства в административном суде влечет применение положений, предусмотренных статьей 108 настоящего Кодекса. Аналогичные нормы предусмотрены и в статье 53 КАС, в действующей редакции.
Согласно части третьей статьи 23 Закона № 1697-VII прокурор осуществляет представительство в суде законных интересов государства в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защита этих интересов не осуществляется или ненадлежащим образом осуществляет органом государственной власти, органом местного самоуправления или иным субъектом властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа. Наличие таких обстоятельств обосновывается прокурором в порядке, предусмотренном частью четвертой настоящей статьи.
По положениям частей первой, третьей настоящей статьи прокурор вправе представлять интересы гражданина или государства в суде, представительство которых заключается в осуществлении процессуальных и иных действий, направленных на защиту интересов гражданина или государства в случаях и порядке, установленных законом.
Прокурор осуществляет представительство в суде законных интересов государства в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защиту этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или иной субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа.
Наличие таких полномочий обосновываются прокурором в порядке, предусмотренном частью четвертой настоящей статьи.
Из приведенных нормативных положений следует, что прокурор как должностное лицо государственного правоохранительного органа с целью реализации установленных для этого органа конституционных функций вправе обращаться в административный суд с исковым заявлением о защите прав, свобод и интересов гражданина или государства, но не на общих основаниях, а только тогда, когда для этого были исключительные условия, и на основании определенного законом порядка такого обращения.
Основной Закон и ординарные законы не предоставляют перечня случаев, при которых прокурор осуществляет представительство в суде, однако устанавливают оценочные критерии, ориентиры и условия, когда такое представительство возможно. Осуществлять защиту интересов государства в административном суде прокурор может исключительно при условии, что защиту этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или иной субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа.
Существование интереса и необходимости его защиты должно базироваться на справедливых основаниях, которые должны быть объективно обоснованы (доказаны) и преследовать законную цель. Право на осуществление представительства интересов государства в суде не является статичным, то есть не должно ограничиваться только определением того, в чьих интересах действует прокурор, а побуждает и обязывает обосновывать существование права на такое представительство или, иначе говоря, объяснить (показать, аргументировать), почему в интересах государства обращается именно прокурор, а не органы государственной власти, местного самоуправления, их должностные или служебные лица, имеющие компетенцию на обращение в суд, но не делают этого. Опять же, такое обоснование должно базироваться на основаниях, по которым можно выявить (проследить) интерес того, в защиту которого происходит обращение в суд, и в то же время ситуацию в динамике, когда субъект правоотношений, в интересах которого действует прокурор, не способен сам реализовать свое право на судебную защиту.
Для представительства в суде интересов государства прокурор по закону должен определить и описать не просто предпосылки спора, который нуждается в судебном разрешении, а выделить те признаки, по которым его можно отнести к исключительному случаю, должен отметить, что произошло нарушение или угроза нарушения экономических, политических и других государственных интересов в результате противоправных действий (бездействия) физических или юридических лиц, совершаемых в отношениях между ними или с государством. В связи с приведенным, надо отметить, что закон не предусматривает право прокурора на представление интересов общества в целом в целом.
Процессуальные и материальные нормы, регламентирующие порядок осуществления прокурором представительства в суде, четко и однозначно определяют последствия, которые наступают и могут быть применены в случае, если обращение прокурора происходило с нарушением установленного законом порядка.
По делу по конституционному представлению об официальном толковании положений статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Украины (дело о представительстве прокуратурой Украины интересов государства в арбитражном суде) Конституционный Суд Украины в Решении от 8 апреля 1999 № 3-рп /99, исследуя понятие «интересы государства» отметил, что интересы государства отличаются от интересов других участников общественных отношений. В основе первых всегда есть потребность в осуществлении общегосударственных (политических, экономических, социальных и других) действий, программ, направленных на защиту суверенитета, территориальной целостности, государственной границы Украины, обеспечение его государственной, экономической, информационной, экологической безопасности, охрану земли как национального богатства защита прав всех субъектов права собственности и хозяйствования и т.п. (п. 3 мотивировочной части).
Интересы государства могут совпадать полностью, частично или не совпадать совсем с интересами государственных органов, государственных предприятий и организаций и с интересами хозяйственных обществ с долей государственной собственности в уставном фонде. Однако государство может видеть свои интересы не только в их деятельности, но и в деятельности частных предприятий, обществ.
С учетом того, что «интересы государства» является оценочным понятием, прокурор или его заместитель в каждом конкретном случае самостоятельно определяет со ссылкой на законодательство, на основании которого подается иск, в чем именно произошло или может произойти нарушение материальных или других интересов государства, обосновывает в заявлении их защиту и указывает орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях.
Такие правовые выводы и их обоснование содержится в постановлении Верховного Суда от 8 ноября 2018 года по делу № 826/3492/18. Кроме того, следует отметить, что Большая Палата Верховного Суда в постановлении от 13 февраля 2019 года (дело № 826/13768/16) по осуществлению прокурором процессуального представительства государства в суде указала следующее.
Частью третьей статьи 23 Закона № 1697-VII предусмотрено, что прокурор осуществляет представительство в суде законных интересов государства в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защиту этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или иной субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа. Наличие таких обстоятельств обосновывается прокурором в порядке, предусмотренном частью четвертой настоящей статьи.
Согласно же части четвертой статьи 23 настоящего Закона наличие оснований для представительства должно быть обосновано прокурором в суде. Прокурор осуществляет представительство интересов гражданина или государства в суде исключительно после подтверждения судом оснований для представительства.
В то же время прокурор обязан предварительно, до обращения в суд, уведомить об этом гражданина и его законного представителя или соответствующий субъект властных полномочий. В случае подтверждения судом наличия оснований для представительства прокурор пользуется процессуальными полномочиями соответствующей стороны процесса. Наличие оснований для представительства может быть обжаловано гражданином или его законным представителем или субъектом властных полномочий.
Исключительно с целью установления наличия оснований для представительства интересов государства в суде в случае, если защиту законных интересов государства не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, прокурор вправе получать информацию, которая на законных основаниях принадлежит этом субъекту, истребовать и получать от него материалы и их копии.
В случае отсутствия субъекта властных полномочий, к компетенции которого отнесено защиту законных интересов государства, а также в случае представления интересов гражданина в целях установления наличия оснований для этого прокурор имеет право:
1) истребовать по письменному запросу, знакомиться и бесплатно получать копии документов и материалов органов государственной власти, органов местного самоуправления, воинских частей, государственных и коммунальных предприятий, учреждений и организаций, органов Пенсионного фонда Украины и фондов общеобязательного государственного социального страхования, находятся в этих субъектов, в порядке, определенном законом;
2) получать от должностных и служебных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, воинских частей, государственных и коммунальных предприятий, учреждений и организаций, органов Пенсионного фонда Украины и фондов общеобязательного государственного социального страхования устные или письменные объяснения. Получение объяснений от других лиц возможно только с их согласия.
Большая Палата Верховного Суда в этом своем решении также сослалась на заключение Верховного Суда, изложенное в постановлении от 25 апреля 2018 года по делу № 806/1000/17, согласно которому Кассационный суд в составе Верховного Суда, в частности отметил, что по содержанию части третьей статьи 23 Закона №1697-VII прокурор может представлять интересы государства в суде только в случаях:
- если защиту этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или иной субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия;
- в случае отсутствия такого органа.
Первый «исключительный случай» предполагает наличие органа, который может осуществлять защиту интересов государства самостоятельно, а второй — отсутствие такого органа. Однако основания представительства интересов государства прокуратурой в этих двух случаях существенно отличаются.
В первом случае прокурор приобретает право на представительство, если соответствующий субъект властных полномочий не осуществляет защиты или осуществляет ее ненадлежащим образом.
Неосуществление защиты проявляется в осознанном пассивном поведении уполномоченного субъекта властных полномочий — он осознает нарушение интересов государства, имеет соответствующие полномочия для их защиты, но вопреки этим интересам за защитой в суд не обращается.
Осуществление защиты ненадлежащим образом проявляется в активном поведении (совокупности действий и решений), направленном на защиту интересов государства, но которое является ненадлежащим. Ненадлежащесть защиты может быть оценена с учетом установленного порядка защиты интересов государства, который, в частности, включает досудебное выяснение обстоятельств нарушения интересов государства, избрание способа их защиты и эффективное осуществление процессуальных прав истца.
Верховный Суд обратил внимание на то, что защищать интересы государства должны прежде всего соответствующие субъекты властных полномочий, а не прокурор. Чтобы интересы государства не остались незащищенными, прокурор выполняет субсидиарную роль, заменяет в судебном производстве соответствующего субъекта властных полномочий, который вопреки требованиям закона не осуществляет защиты или делает это ненадлежащим.
Большая Палата Верховного Суда считает, что приведенные выше положения законодательства регламентируют порядок и основания осуществления прокурором процессуального представительства государства в суде в пределах правил участия в судебном процессе органов и лиц, которым законом предоставлено право обращаться в суд в интересах других лиц.
Также Большая Палата Верховного Суда сослалась на рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 27 мая 2003 года № 1604 (2003) «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», в которых в отношении функций органов прокуратуры, которые не относятся к сфере уголовного права, предусмотрено важность, чтобы полномочия и функции прокуроров ограничивались сферой преследования лиц, виновных в совершении уголовных преступлений, и решение общих задач по защите интересов государства через систему отправления уголовного правосудия, а для выполнения любых других функций были основаны отдельные, должным образом функционирующие и эффективные органы.
Консультативный совет европейских прокуроров, созданный Комитетом министров Совета Европы 13 июля 2005 года, в заключении № 3 (2008) «О роли прокуратуры вне сферы уголовного права» отметил, что государства, в которых прокурорские службы выполняют функции за пределами сферы уголовного права, должны обеспечивать реализацию этих функций в соответствии с такими, в частности, принципами:
- действуя вне сферы уголовного права, прокуроры должны пользоваться теми же правами и обязанностями, что и любая другая сторона, и не должны иметь привилегированное положение в ходе судебных разбирательств (равенство сторон);
- обязанность прокуроров обосновывать свои действия и раскрывать эти причины лицам или институтам, задействованным или заинтересованным в деле, должна быть установлен законом.
Согласно пункту 2 Рекомендации CM/Rec (2012)11 о роли государственных прокуроров вне системы уголовного судопроизводства, принятой Комитетом министров Совета Европы 19 сентября 2012 года, обязанностями и полномочиями прокурора за пределами системы уголовного производства является представление общих и общественных интересов, защита прав человека и основных свобод, а также поддержание верховенства права. При этом обязанности и полномочия прокуроров за пределами уголовного судопроизводства должны всегда устанавливаться и четко определяться в законодательстве.
Учитывая вышеизложенное, с учетом роли прокуратуры в демократическом обществе и необходимости соблюдения справедливого баланса в вопросе равноправия сторон судебного производства, основания и порядок обращения прокурора в административный суд в порядке представительства интересов государства не может толковаться расширительно и отлично от реализации права на обращение в суд самого субъекта властных полномочий.
Коллегия судей Кассационного административного суда в составе Верховного Суда в своем постановлении от 19 августа 2019 года по делу №825/17/16 проанализировала правовые заключения Верховного Суда и нормативное регулирование вопроса осуществления прокурором процессуального представительства государства в суде в разрезе фактических обстоятельств, установленных по рассматриваемому делу, и считает необходимым подытожить, что такое представительство
- во-первых может быть реализовано в исключительных случаях, в частности в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защиту этих интересов не осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или иной субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия;
- во-вторых прокурор в исковом заявлении самостоятельно определяет, в чем состоит нарушение интересов государства и обосновывает необходимость их защиты, отмечает орган, уполномоченный государственной осуществить соответствующие функции в спорных правоотношениях;
- в-третьих прокурор должен убедиться, что соответствующий государственный орган не осуществляет защиту интересов государства (то есть, он осознает нарушение интересов государства, имеет соответствующие полномочия для их защиты, но вопреки этим интересам за защитой в суд не обращается).
Системный анализ законодательства дал основания Верховноу Суду сделать вывод о том, что государственная служба Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастру (Госгеокадастр) является центральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль за использованием и охраной земель, а следовательно ссылки судов предыдущих инстанций статью 10 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель», которая предусматривает полномочия инспекторов, являются безосновательными.
Таким образом, суды предыдущих инстанций пришли к ошибочному выводу об отсутствии органа государственной власти, в компетенцию которого входят полномочия по осуществлению контроля и надзора в спорных правоотношениях, а соответственно и наличие у прокурора полномочий и оснований для обращения в суд с таким иском.
