Во время 32-го пленарного заседания 13-14 июня 2019 Европейской комиссией по вопросам эффективности правосудия (CEPEJ) принят Инструментарий для имплементации Руководящих принципов электронного правосудия. В частности, документ содержит «Краткий итог основных рекомендаций и принципов по внедрению электронного правосудия»; «План действий по поддержке разработки ИТ-стратегии в системе правосудия и ее управление»; «План действий по поддержке разработки системы организации рассмотрения дел заявителей на перспективу пользователя»; «Контрольный список шагов и действий, необходимых для проектирования, разработки и внедрения ИТ-проекта в системе правосудия»; «Шкалу оценки различных аспектов ИТ-проекта».
Документы, содержащиеся в указанном инструментарии, подготовлены с целью поддержки органов судебной власти государств-членов Совета Европы в эффективном управлении процессами цифровой трансформации в сфере правосудия. Их главная цель — облегчить понимание главных принципов и шагов по внедрению электронного правосудия в судебной системе, более подробно описанных в Руководящих принципах электронного правосудия, а также четко определить меры, необходимые для внедрения различных ИТ-проектов такого рода и помочь государственным органам в решении проблем, связанных с внедрением электронного правосудия.
Предполагается, что документ будет регулярно пересматриваться и дополняться рабочей группой CEPEJ по вопросам качества правосудия и экспертами CEPEJ.
Лицам, принимающим решения в сфере цифровизации правосудия, предлагается принять во внимание следующие 7 принципов в продвижении изменений в направлении кибер-правосудия, которые вытекают из практического опыта и уроков, извлеченных при реализации проектов в области информационных технологий (ИТ) по всей Европе.
I. Общие принципы
А. Повышение качества правосудия как движущий фактор развертывания кибер-правосудия
1. Повышение эффективности и действенности судебных систем в настоящее время является одной из основных причин развертывания кибер-правосудия. Тем не менее, крайне важно, чтобы такое развертывание учитывало как требование гарантировать более высокие стандарты качества для государственной службы правосудия, так и ожидания и потребности специалистов и пользователей системы правосудия.
2. Информационные технологии представляют собой не самоцель, а средство, доступное, среди прочего, политикам, специалистам и сторонам процесса совершенствования работы системы правосудия (Руководство, § 3, § 71). Это должно быть средством для осуществления определенных реформ в интересах системы правосудия (организационная структура, судебная карта, упрощенные процедуры и т. д.), а не в качестве ответа на давление со стороны любого из внутренних департаментов (единственной заботой которых может быть сокращение расходов) или компаний, занимающихся аппаратным или программным обеспечением, которые ищут новые возможности для бизнеса (Руководство, § 71). ИТ должны быть неотъемлемой частью общей стратегии модернизации судебной системы и повышения качества правосудия, сформулированной с помощью четких, измеримых и поддающихся проверке целей (Руководство, § 79).
3. Лица, принимающие решения, должны тщательно продумать, отвечают ли требования по модернизации судебной системы, исходящие от ИТ-индустрии и общественности, общественным интересам и качеству правосудия (Руководство, § 69). Важно сохранять определенный отрыв от повседневных технологических применений (Руководство, § 70).
B. Необходимость индивидуального подхода к потребностям судебной власти в реализации кибер-правосудия
1. При разработке ИТ-проектов следует должным образом учитывать многие нетехнические аспекты, присущие потребностям судебной системы, которые войдут в информационную систему и помогут обеспечить ее практическую значимость после развертывания (Руководство, § 72).
2. Необходимо поддержать изменения, вызванные внедрением информационных технологий. Модернизация ИТ должна быть частью более широкой стратегии изменений, которая предоставляет достаточно места для мер по поддержке всех затронутых, чтобы убедить их в получении индивидуальных выгод. Обучение персонала является неотъемлемой частью любых ИТ-проектов, поскольку способствует лучшей скорости применения и более широкого распространения реализованных инструментов, а также правильному применению в соответствии с предлагаемыми целями (Руководство, § 73).
3. Крайне важно провести всесторонний обзор существующих технологий, применяемых в судебной системе в целом, прежде чем приступать к проектам определенного масштаба. Лучшее понимание существующего положения и обзор на 360 градусов позволят лучше оценить связанные с этим проблемы и позволят разработать правильную стратегию изменений путем выявления всех существующих связей между пользователями и бенефициарами, как прямых, так и косвенных, и вероятное влияние на каждого из них (Руководство, § 74).
4. Вопрос безопасности в контексте информационных систем должен решаться прагматично, учитывая, что существуют решения для предотвращения и смягчения киберугроз. Между безопасностью, которая настолько слаба, что ставит под угрозу цифровую систему, и безопасностью, которая настолько жестка, что душит любую инициативу, необходимо найти и четко сформулировать средний путь в политике, направленной на управление рисками, а не просто избегать их (Руководство, § 76).
5. Сравнение является полезным упражнением для ИТ-проекта и должно проводиться как внутри судебной системы (например, для обеспечения технической совместимости с другими существующими решениями), так и внешне (путем проверки приложений, используемых в других администрациях или частных организациях или в других государства, особенно при разработке нового отечественного инструмента ИТ) (Руководство, § 77).
II. Начните с постановки четких целей, без каких-либо технических соображений
1. Изменения в области кибер-правосудия должны вестись судом, а не технологией. Цели, поставленные перед изменением, должны быть свободны от всех технических соображений и могут быть связаны с продвижением судебных ценностей на каждом этапе проекта и во всех деталях внедряемой информационной системы (Руководство, § 80 — 81).
2. Развертывание информационной системы требует аудита процедур и процессов на работе в судебной системе. Киберправосудие — это возможность пересмотреть старые методы организации и процессуальные нормы в соответствии с основополагающими принципами процессуального права и судебной организации (Guidelines, § 82).
3. Новая информационная система может стать средством реализации судебных реформ. Обеспечение согласованности и синхронизации между юридическими правилами, с одной стороны, и практикой и процессами вокруг новой технологии, с другой стороны, имеет ключевое значение в этом процессе (Руководство, § 83).
4. Расчеты окупаемости инвестиций должны выполняться прямо со стадии разработки проекта. Они могут помочь привлечь финансовых чиновников, когда речь заходит о финансировании проекта, и способствовать лучшему управлению проектом и его оценке. При расчете отдачи от инвестиций необходимо учитывать все затраты (капитальные затраты и эксплуатационные расходы), вызванные операцией, и любые их изменения (Руководство, § 84 — 85).
III. Рассмотрим основные критерии, способствующие плавному развертыванию ИТ
1. Характер и возраст существующих технических платформ должны быть рассмотрены до начала реализации ИТ-проекта. Сохранение или замена существующей инфраструктуры влечет за собой последствия, которые необходимо тщательно измерить (Руководство, § 87). Глобальные затраты на переход от одной системы к другой и обновление существующих платформ должны быть взвешены (Руководство, § 88).
2. Особое внимание следует уделять обеспечению взаимодействия между всеми участниками информационной цепочки как внутри, так и вне судебных органов (юристы, полиция, эксперты) с учетом настоящих и будущих потребностей. Размышление гипотетически о возможностях информационных потоков и введение ограничений, требуемых в любой момент времени, с помощью соответствующих правил безопасности и конфиденциальности обеспечивает большую гибкость и более экономически выгодно, чем закрытая система, ограниченная одной группой пользователей, без возможности более широкого доступа или, по крайней мере, не без дополнительных капитальных затрат и технических осложнений (Руководство, § 89).
3. Аналогичные уровни ИТ-инфраструктуры должны быть на месте, чтобы обеспечить успешное развертывание рассматриваемого ИТ-решения и его использование определенными заинтересованными сторонами (Руководство, § 90). Можно рассмотреть возможность развертывания в «деградированном режиме», который варьируется в зависимости от потребностей пользователей (Руководство, § 91).
4. При использовании внешних поставщиков услуг государственные лица, принимающие решения, должны быть особенно осторожны при определении юридического устройства и методов работы государственного и частного секторов. Пользователи должны быть тесно вовлечены в разработку и реализацию рассматриваемого ИТ-решения (Руководство, § 95-96).
IV. Выделите соответствующие ресурсы, соответствующие целям проекта
1. При распределении ресурсов на проекты, основанные на ИТ, необходимо должным образом учитывать все прямые и косвенные затраты, связанные с внедрением новых технологий и новых профессиональных практик. Это означает, что затраты, связанные с выполнением самого проекта и внедрением технологии, а также затраты на ранней стадии, такие как предварительные аудиты, и расходы по проекту, понесенные в дальнейшем, такие как коммуникационные мероприятия (которые должны быть максимально обширными, и чьи цели должны включать должностных лиц, ответственных за бюджет правосудия), предоставление информации и обучение пользователей (как специалистов, так и представителей общественности) (Руководство, § 98).
2. Бюджет должен быть рассчитан в соответствии с жизненным циклом проекта. Хотя недооценка требуемой суммы денег создала проблемы для многих ИТ-проектов, призывы к дополнительному финансированию проектов, где это возможно, могут также нанести долговременный ущерб авторитету проекта среди его бенефициаров и тех, кто отвечает за бюджет правосудия (Руководящие принципы, § 99).
3. Крайне важно иметь междисциплинарные группы, специально созданные для проекта и возглавляемые юристом, которому помогает технический директор. Внутри команды должен быть доступен ряд навыков, охватывающих различные юридические и ИТ-аспекты проекта, при этом следует понимать, что такие области, как эргономика, информирование о проекте и его результатах, а также обучение пользователей, — это специальные навыки, которые требуют помощи экспертов либо внутри, либо вместе с командой проекта. Очевидно, что крайне важно, чтобы персонал был в полной мере доступен для достижения поставленных целей в согласованном графике, поэтому необходима межотраслевая команда, которая обладает реальной управленческой и оперативной свободой (Руководство, § 100).
4. Управление проектом также требует определенной гибкости, когда речь идет о руководстве и развертывании ресурсов, при поддержке специалистов и без конфликта интересов с любыми сервисными компаниями, которые могут отвечать за построение или обслуживание принятых технических решений или конфликт власти с другими частями судебной власти. В случае длительных или сложных проектов целесообразно разбить проект на ряд небольших конкретных задач, которые могут быть достигнуты в короткие, управляемые сроки, при этом любой прогресс будет заметен и для бенефициаров (Руководящие принципы, § 101 — 102).
V. Привлекать будущих пользователей к разработке инструментов на протяжении всей жизни проекта
1. Тесное и постоянное участие будущих пользователей в течение всего жизненного цикла проекта (не только с самого начала) поможет приспособить его к связанным с бизнесом и юридическим проблемам и минимизировать любые расхождения между потребностями, указанными на бумаге, и тем, как ИТ-специалисты обращаются к ним на практике. Это позволит переориентировать предложенные технические решения там, где это возможно, без влияния на график или стоимость проекта (Руководство, § 104).
2. В случае самых дорогих ИТ-решений стресс-тестирование в лабораторных условиях с использованием сценариев, разработанных в консультации с юристами, поможет лучше предвидеть и предотвращать любые проблемы, которые могут возникнуть, когда технология выкатывается в больших масштабах. Поэтому такие испытания настоятельно рекомендуется (Руководство, § 104).
3. Пилотные сайты могут использоваться для обеспечения обратной связи во время проекта (Руководство, § 105).
VI. Разработка политики развертывания с участием всех заинтересованных сторон
1. Представление ИТ-системы вовремя, в рамках бюджета и в соответствии с потребностями, выраженными пользователями на протяжении всей жизни проекта, недостаточно для обеспечения успеха на местах. Особое внимание также следует уделить тому, как инструмент используется, и поддержке изменений на нужном уровне рассматриваемой судебной системы (Руководство, § 106).
2. Процесс управления изменениями должен проводиться по всем категориям работ, на чьи методы будет влиять новая система, на каждом иерархическом уровне в рамках этих категорий работ. Наличие рецензентов на каждом уровне, то есть лиц, которые особенно хорошо осведомлены о проекте и прошли обучение по поддержке изменений, станет важным преимуществом при развертывании системы в сообществе пользователей. Этот вид двусторонней коммуникации, включенный в методологию проекта, будет способствовать оценке результатов проекта, предоставляя подробные отзывы о том, как изменения принимаются и воспринимаются ( Руководство, § 107).
3. Обучение новым технологиям должно быть ориентировано на отдельных лиц и должно быть доступно каждому, кто работает в судебной среде (Руководство, § 108).
4. Также важно, чтобы обучение проходило в нужное время, ни слишком рано, ни слишком поздно, и чтобы оно было доступно достаточно долго, чтобы гарантировать, что все действительно овладели новой системой (Руководство, § 109).
5. Помимо обладания техническими навыками, инструкторы должны проходить судебную (или специальную) подготовку с учетом функциональных возможностей рассматриваемой системы и обучаемых людей, чтобы они могли понимать проблемы пользователей и общаться с ними в конструктивном ключе (Руководство, § 110).
6. Должна также учитываться необходимость обучения пользователей вне судебной системы. Например, представителям общественности потребуется поддержка в виде соответствующих онлайн-инструментов или индивидуальной поддержки (телефонные линии или онлайн-чаты). Даже в тех случаях, когда разработчик проекта не несет за это прямой ответственности, необходимо поощрять обучение внешних пользователей (Руководство, § 111).
7. Коммуникативное право на протяжении всей реализации проекта, а также по окончании проекта крайне важно сообщать о реальных достижениях (Руководство, § 112, § 116).
8. Идея состоит в том, чтобы проинформировать будущих пользователей об ожидаемых преимуществах новой системы, о любых действиях, требуемых с их стороны, о том, что и когда должно произойти (Руководство, § 112). При общении с будущими пользователями важно не рисовать слишком мрачную картину текущей ситуации или слишком радужную картину жизни в новой системе. Чем больше обещаний, тем труднее их сдержать (Руководство, § 113).
9. Смена вспомогательных материалов и услуг (информационные бюллетени, информационные пакеты, справочники, видеоуроки, онлайн-обучение, горячие линии, дискуссионные форумы) — все это возможности для объединения и сплочения сообщества вокруг цели модернизации, что четко и точно определено на самом начало процесса. Эта цель будет тем более вероятно объединить людей, если она сформулирована с точки зрения продвижения судебных принципов, на которые могут подписаться все пользователи (профессионалы и представители общественности) (Руководство, § 114).
VII. От культуры управления проектами к действительно практическому подходу к инновациям
1. Принятие единой, простой, четко определенной системы управления, позволяющей отделить управление проектом от остальной администрации, необходимо, чтобы новый инструмент был представлен вовремя и в соответствии со спецификацией. Команда проекта должна обладать некоторой гибкостью в управлении проектом и отчитываться только о достижении целей (Руководство, § 118).
2. Эффективное управление одним и тем же объектом на протяжении всей жизни системы должно позволять осуществлять постоянный мониторинг затраченных конкретных ресурсов и облегчать получение отзывов о реальных достижениях (Руководство, § 119).
3. Рекомендуется привлекать независимых экспертов или исследователей из широкого спектра дисциплин для поддержки управления проектами, от оценки потребностей до разработки и измерения эффективности новой системы и оценки ее воздействия. (Руководство, § 120).
4. Процесс управления проектом должен побудить разработчиков уделять первоочередное внимание перенаправлению сэкономленных ресурсов за счет развертывания данных ИТ-решений в других областях (Руководство, § 121).
5. Вместо того чтобы устранять вмешательство человека, компьютеризация должна иметь эффект облегчения нагрузки на людей, освобождая их от рутинной работы, скажем, повторяющихся задач или задач, которые дают мало интеллектуальных стимулов. Киберправосудие может быть возможностью раскрыть потенциал заинтересованных лиц, будь то судьи, прокуроры, регистраторы, адвокаты или вспомогательный персонал, переназначая их на задачи, которые не могут или не должны выполняться машинами. Задачи, которые требуют человеческого интеллекта и чувствительности, которые даже сегодня являются сутью системы правосудия (Руководство, § 121).
