Единогласное нарушение права на «суд, созданный на основании закона» в связи с серьезными нарушениями при назначении судьи Апелляционного суда Исландии
В сегодняшнем решении Большой палаты по делу Гудмундур Андри Астрассон против Исландии / «Guðmundur Andri Ástráðsson v. Iceland» (жалоба № 26374/18) Европейский суд по правам человека единогласно постановил, что имело место: нарушение пункта 1 статьи 6 (право на суд, созданный на основании закона) Европейской конвенции о правах человека. Дело касалось утверждения заявителя о том, что новый Исландский апелляционный суд (Landsréttur), оставивший в силе его обвинительный приговор за нарушение правил дорожного движения, не был «судом, учрежденным законом» из-за нарушений при назначении одного из судей, которые заслушивали его кейс.
Учитывая потенциальные последствия установления нарушения и важные интересы, поставленные на карту, ЕСПЧ пришел к выводу, что право на «суд, созданный на основании закона» не следует толковать слишком широко, так что любое нарушение процедуры назначения судьи может поставить под угрозу это правило. Таким образом, он сформулировал трехэтапный тест для определения того, были ли нарушения в процедуре назначения судей настолько серьезными, что повлекли за собой нарушение права на суд, созданный на основании закона.
За последние десятилетия правовая база Исландии, регулирующая назначения судей, претерпела некоторые важные изменения, направленные на ограничение дискреционных полномочий министров в процессе назначения и, таким образом, на укрепление независимости судебной власти. Контроль за полномочиями министров был еще более усилен в связи с назначением судей в недавно созданный Апелляционный суд, где парламенту было поручено утверждать каждого кандидата, предложенного министром юстиции, с тем чтобы повысить легитимность этого нового суда.
Однако, как установил Верховный суд Исландии, эта правовая база была нарушена, особенно министром юстиции, когда были назначены четыре из новых судей Апелляционного суда. Хотя министр был уполномочен законом отклониться от предложения Комитета по оценке при определенных условиях, она проигнорировала основополагающее процессуальное правило, которое обязывало ее основывать свое решение на достаточном расследовании и оценке. Это правило было важной гарантией предотвращения действий министра из политических или других ненадлежащих мотивов, которые подорвали бы независимость и легитимность Апелляционного суда, и нарушение данного порядка было равносильно восстановлению дискреционных полномочий, ранее принадлежавших ее офису в контекст назначения судей, тем самым нейтрализуя важные достижения и гарантии законодательных реформ.
Существовали дополнительные правовые гарантии для исправления нарушения, совершенного министром, такие как парламентская процедура и окончательная гарантия судебного пересмотра в национальных судах, но все эти гарантии оказались неэффективными, и министр по своему усмотрению использовал право назначения кандидатур судей. Применяя трехступенчатый тест, ЕСПЧ постановил, что заявителю было отказано в его праве на «суд, созданный на основании закона» в связи с участием в судебном процессе над судьей, назначение которого было подорвано серьезными нарушениями, которые повлияли на саму суть этого права.
В марте 2017 года заявитель Астрадссон был осужден за вождение без действующих прав и в состоянии наркотического опьянения. Его апелляция была рассмотрена новым Апелляционным судом (Landsréttur), который был создан в январе 2018 года. Судья А.Е. была одной из судей, назначенных для рассмотрения его дела, и Астрассон потребовал ее отвода, утверждая, что в процедуре ее назначения были нарушения в соответствии с постановлением Верховного суда от декабря 2017 года (см. ниже), но его ходатайство было отклонено. Апелляционный суд подтвердил обвинительный приговор г-ну Астрассону, и в апреле 2018 года он подал кассацию в Верховный суд, утверждая, что назначение А.Е. не соответствовало закону и что он не реализовал свое право на справедливое судебное разбирательство в независимом и беспристрастном суде, учрежденном закон. Он также утверждал, что ее назначение было политическим.
В мае 2018 года Верховный суд отклонил его жалобу. Он установил, что, несмотря на недостатки в процедуре назначения А.Е. в Апелляционный суд, как это установлено в его предыдущих постановлениях от декабря 2017 года (см. ниже), ее назначение было действительным. Он пришел к выводу, что не было достаточных оснований сомневаться в том, что г-ну Астрассону было предоставлено справедливое судебное разбирательство перед независимыми и беспристрастными судьями.
Процедура назначения судьи A.E. была проведена после процедуры отбора, в ходе которой Оценочный комитет сначала оценил 33 кандидата на должности 15 судей Апелляционного суда и рекомендовал список из 15 кандидатов, которые он считал наиболее квалифицированным для назначения. Согласно соответствующему положению Закона о судебной системе No. 50/2016 («новый Закон о судебной системе»), министр юстиции может отклониться от оценки Оценочной комиссии и предложить одного или нескольких различных кандидатов при условии, что предложенный кандидат (-ы) все же был выполнил все минимальные требования, необходимые для такого назначения по Закону о судебной системе, и это предложение было принято парламентом. В данном случае министр юстиции выбрал 11 из 15 предложенных Комитетом кандидатов, добавив четырех других, включая А.Е., которые заняли более низкое место в списке лучших кандидатов Комитета. Министр представила определенные аргументы в пользу изменений, внесенных ею в отношении выбора Комитета.
В июне 2017 года парламент большинством голосов единогласно проголосовал за утверждение списка министра, а позже в том же месяце президент Исландии подписал письма о назначении новых судей, в том числе А.Е.
Исключенные из списка министра кандидаты в судьи подали в суд на исландское государство, оспаривая законность процедуры назначения. В декабре 2017 года Верховный суд отклонил их требования о компенсации материального ущерба, но присудил каждому из них по 700000 исландских крон (ISK) (примерно 5700 евро) в качестве компенсации морального вреда. Верховный суд в двух постановлениях от 19 декабря 2017 года установил, что министр нарушила нормы административного права, не обосновав свое предложение парламенту независимым расследованием, которое предоставило бы необходимую информацию для оценки достоинств кандидатов, которые она выбрала. Процедура в парламенте также имела изъяны в том, что касалось четырех кандидатов, не включенных в первоначальный список, поскольку парламент утвердил измененный список блоком, не голосуя по каждому кандидату отдельно, как того требует закон.
Ссылаясь на пункт 1 статьи 6 (право на независимый и беспристрастный суд, учрежденный законом) Европейской конвенции по правам человека, г-н Астрадссон жаловался, что один из трех судей в составе недавно созданного Апелляционного суда, который поддержал его судимость по уголовному делу, а именно А.Е., не была назначена согласно соответствующему национальному законодательству, и поэтому уголовные обвинения против него не были вынесены «судом, созданным на основании закона» по смыслу этого положения. Г-н Астрадссон также жаловался, что ему было отказано в праве на независимый и беспристрастный суд, как это предусмотрено в статье 6 § 1 Конвенции, с учетом участия А.Е. в составе Апелляционного суда, вынесшего решение по его делу, несмотря на недостатки в поцедуре назначения. Жалоба была подана в Европейский суд по правам человека 31 мая 2018 года.
В решении своей палаты от 12 марта 2019 года Европейский суд по правам человека пятью голосами против двух постановил, что имело место нарушение статьи 6 § 1 (право на суд, созданный на основании закона) Конвенции. Палата, в частности, установила, что процедура, в соответствии с которой была назначена А.Е., представляла собой вопиющее нарушение применимых национальных правил. Это нанесло ущерб доверию, которое судебная система в демократическом обществе должна вызывать у общественности, и подорвало саму суть принципа, согласно которому суд должен быть учрежден на основании закона. Палата также единогласно постановила, что нет необходимости рассматривать оставшиеся жалобы по статье 6 § 1 (право на независимый и беспристрастный суд). 14 мая 2019 года Правительство потребовало передать дело в Большую Палату в соответствии со статьей 43 (передача в Большую Палату). 9 сентября 2019 г. коллегия Большой Палаты удовлетворила этот запрос. Слушание состоялось 5 февраля 2020 года. Правительству Польши, Уполномоченному по правам человека Республики Польша, Народному защитнику (омбудсмену) Грузии и Хельсинкскому фонду по правам человека было разрешено делать письменные комментарии в качестве третьих лиц.
Пункт 1 статьи 6 (право на суд, созданный на основании закона)
Ссылаясь на постановления Верховного суда Исландии от 19 декабря 2017 г., ЕСПЧ отметил, что процедура назначения судьи А.Е. в Апелляционный суд не соответствовала некоторым из норм внутреннего законодательства о назначении судей. Ввиду потенциальных последствий установления нарушения и важных встречных интересов, поставленных на карту, Суд придерживался мнения, что право на «создание суда в соответствии с законом» не следует толковать слишком широко так, чтобы любое нарушение в процедуре назначения судьи рискнет поставить под угрозу это право. Вывод о том, что суд не является «судом, учрежденным законом», может иметь значительные разветвления для принципов правовой определенности и несменяемости судей. Хотя эти принципы должны быть тщательно соблюдены ввиду важных целей, которым они служат, их соблюдение любой ценой и за счет требований «суда, учрежденного на основании закона» может в определенных обстоятельствах нанести еще больший ущерб закону и доверию общества к судебной власти.
Таким образом, Суд сформулировал трехэтапный тест для определения того, были ли нарушения в процедуре назначения судей настолько серьезными, что они повлекли за собой нарушение права на создание суда, установленного законом, что является порогом серьезности, принятым Судом.
Шаг 1. Имело ли место явное нарушение внутреннего законодательства. В своих постановлениях от 19 декабря 2017 г. и 24 мая 2018 г. Верховный суд Исландии пришел к выводу, что внутреннее законодательство не было соблюдено в двух отношениях в процессе назначения судьи апелляционной инстанции: во-первых, министр юстиции не смог провести независимую оценку фактов и не представил достаточных оснований для отхода от предложения оценочной комиссии, что противоречит разделу 10 Закона об административных процедурах; во-вторых, парламент Исландии не выполнил особую процедуру голосования согласно временному положению IV нового Закона о судебной системе (раздельное голосование по каждому из кандидатов, предложенных министром). Следовательно, Суд пришел к выводу, что нет оснований ставить под сомнение толкование Верховным судом национального права и что первое условие проверки было выполнено.
Шаг 2: Относятся ли нарушения внутреннего законодательства к какому-либо основополагающему правилу процедуры назначения судей. ЕСПЧ отметил, что в ходе недавних законодательных реформ Комитет по оценке был уполномочен давать обязательные рекомендации по назначению судей в суды на всех трех уровнях. Хотя в порядке исключения закон разрешал министру в определенной степени отклоняться от оценки Комитета, использование этого дискреционного права оставалось под контролем парламента. Основная цель этого механизма заключалась в ограничении влияния исполнительной власти на назначение судей и, таким образом, в укреплении независимости судебной власти в Исландии. В свете этих объяснений Суд должен был определить, были ли нарушения процедуры назначения четырех судей, предложенных министром, в том числе А.Е., настолько серьезными, чтобы нарушить законность этой процедуры и подорвать саму суть права на «суд, учрежденный законом». Что касается нарушений, допущенных министром, то, согласно ее объяснениям парламенту, ее оправдание решения отклониться от оценки Комиссии состояло главным образом в необходимости уделять больше внимания судебному опыту при оценке кандидатов и обеспечивать гендерный баланс. Однако решение Комитета по оценке придать такое же значение административному опыту, а не только судебному, соответствовало соответствующему законодательству и практике, которой Комитет последовательно придерживался в течение как минимум четырех лет.
Кроме того, использованный Комитетом метод оценки соответствовал требованиям гендерного баланса Закона о равенстве (Закон № 10/2008). Более того, Верховный суд Исландии в своих постановлениях от 19 декабря 2017 года четко заявил, что министр юстиции не может полагаться на соображения гендерного равенства в этом Законе, поскольку они применяются только в том случае, если два кандидата разного пола считаются равноправными, и Министр, учитывая несоответствие ее расследования, не могла принять такое решение. Однако даже если предположить, что оценка Комитета была ошибочной и что министр юстиции затем отклонился от мнения Комитета на законных основаниях, главный вывод, который следует сделать из выводов Верховного суда, вынесенных в его постановлениях от декабря 2017 г. состоял в том, что министр просто не объяснила, почему она предпочла одного кандидата другому, как того требует статья 10 Закона об административных процедурах. Несогласие министра с методом оценки Комиссии по оценке, таким образом, не освобождает ее от обязанности указывать веские причины своего решения отказа от такой оценки.
По мнению ЕСПЧ, неопределенность мотивов министра вызвала серьезные опасения по поводу неправомерного вмешательства в судебную систему и, таким образом, подорвала легитимность всей процедуры, особенно с учетом того, что министр принадлежал к одной из политических партий, составляющих большинство в коалиционном правительстве, только голосами которого ее предложение было принято парламентом. Более того, хотя Суд не был в состоянии подтвердить, что, как утверждает заявитель, министр действовал из политических мотивов, он считал, что ее действия могли вызвать объективно обоснованные опасения в этом отношении, и что этого было бы достаточно, чтобы снизить прозрачность процесса отбора.
Наконец, несоблюдение министром соответствующих правил было тем более серьезным, что ей неоднократно напоминали о ее юридических обязательствах юрисконсульты в ее собственном министерстве, председатель оценочной комиссии и постоянный секретарь Министерства юстиции. Суд также сослался на вывод Верховного суда в его постановлениях от декабря 2017 года о том, что министр действовал «при полном игнорировании […] очевидной опасности» для репутации неизбранных кандидатов. Таким образом, было справедливо заключить, что министр, похоже, действовала, полностью осознавая свои обязательства в соответствии с применимым национальным законодательством. Принимая во внимание нарушения, совершенные министром юстиции, и обстоятельства, при которых они имели место, Суд установил, что они были не просто техническими или процедурными дефектами, а представляли собой серьезные нарушения, которые касались сути права на «суд, созданный на основании закона».
Что касается недостатков парламентской процедуры, Суд отметил, что не только парламент не потребовал от министра предоставить объективные причины для ее предложений, чтобы он мог эффективно выполнять свои обязанности, но и, как признал Верховный суд, проигнорировал особые правила голосования согласно временному положению IV нового Закона о судебной системе, поставив предложение министра на пакетное голосование вместо раздельного голосования по каждому из кандидатов. Возможно, этот отказ со стороны парламента сам по себе не был бы равносилен нарушению права на «создание суд, созданный на основании закона», особенно потому, что депутатам была предоставлена возможность потребовать отдельного голосования. При этом процедура голосования, несомненно, усугубила серьезные нарушения, которые министр юстиции уже допустила в отношении четырех предложенных ею кандидатов, и подорвала роль парламента как средства сдерживания неправомерных дискреционных полномочий исполнительной власти при назначении судей. Соответственно, заявитель не безосновательно полагает, что решение парламента было в первую очередь продиктовано партийно-политическими соображениями.
Хотя специальная процедура парламентского голосования в соответствии с новым Законом о судебной системе была направлена на укрепление легитимности назначений в недавно созданный Апелляционный суд, вмешательство парламента не дало желаемого эффекта. Другими словами, Парламент не выполнил свои обязанности гаранта законности процедуры назначения в отношении четырех рассматриваемых кандидатов. Следовательно, имело место серьезное нарушение основного правила процедуры назначения судей Апелляционного суда в настоящем деле.
Шаг 3: Были ли заявленные нарушения права на «суд, созданный на основании закона» эффективно рассмотрены и исправлены национальными судами. ЕСПЧ отметил, что в компетенцию Верховного суда входило рассмотрение и устранение последствий вышеупомянутых нарушения прав заявителя на справедливое судебное разбирательство. В своем решении от 24 мая 2018 года по делу Астрассона Верховный суд подтвердил свои более ранние выводы о нарушениях, допущенных министром и парламентом в процессе назначений в Апелляционный суд. Однако он не сделал необходимых выводов из своих собственных предыдущих заключений и не оценил вопрос в соответствии с Конвенцией. Верховный суд ограничился выводом о том, что, во-первых, назначение А.Е. не было «недействительным» согласно исландскому законодательству, и, во-вторых, несмотря на недостатки в процедуре назначения, заявитель, тем не менее, пользовался справедливым судебным разбирательством в независимом и беспристрастном «суде». В этом заключении Верховный суд, по-видимому, уделил большое внимание простому факту, что назначения стали официальными после подписания их президентом Исландии, и что с этого момента не было причин сомневаться в том, что 15 судей Апелляционного суда будут выполнять свои задачи независимо и в соответствии с законом.
По мнению ЕСПЧ, способ, которым было построено решение Верховного суда, и особый акцент на том факте, что назначение 15 судей, включая А.Е., «стало реальностью после подписания писем об их назначении», предложил либо принять назначение или даже подать в отставку, поскольку у нее не было реального права голоса в этом вопросе после того, как назначения стали официальными.
Сдержанность, проявленная Верховным судом при рассмотрении дела заявителя, и его неспособность найти правильный баланс между, в частности, сохранением принципа правовой определенности, с одной стороны, и соблюдением закона, с другой, не были конкретными фактам дела, но это было установившейся практикой этого суда. По мнению Суда, такая практика была проблематичной по двум основным причинам.
Во-первых, это подорвало важную роль судебной власти в поддержании сдержек и противовесов, присущих разделению властей.
Во-вторых, учитывая значимость и последствия рассматриваемых нарушений, а также фундаментально важную роль, которую играет судебная система в демократическом обществе, руководящимся верховенством права, последствия таких нарушений могут не ограничиваться отдельными кандидатами, которые были обижены, они обязательно касались широкой общественности.
Следовательно, Суд установил, что при рассмотрении дела заявителя Верховный суд не рассмотрел должным образом, была ли достигнута цель гарантии, закрепленной в концепции «суд, учрежденный законом».
В заключение, принимая во внимание разработанную им трехступенчатую проверку, Суд постановил, что заявителю было отказано в его праве на «суд, учрежденный законом» в связи с участием в судебном процессе судьи, назначение которой было омрачено серьезными нарушениями, которые нарушили саму суть рассматриваемого права. Таким образом, имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции.
Пункт 1 статьи 6 (право на независимый и беспристрастный суд)
Суд отметил, что жалобы заявителя на отсутствие «независимости и беспристрастности», проистекают из того же основного вопроса, а именно недостатков в порядке назначения А.Е. судьей Апелляционного суда. Как было установлено ранее в решении, рассматриваемые нарушения были настолько серьезными, что подрывали саму суть права на судебное разбирательство в суде, созданном в соответствии с законом. Таким образом, Суд постановил, большинством голосов, что вопрос о том, поставили ли те же нарушения под угрозу независимость и беспристрастность того же суда, не требует дальнейшего рассмотрения.
Статья 46 (обязательная сила и исполнение судебных решений)
Суд отметил, что в ответ на вопрос в ходе слушания о том, будет ли заявитель добиваться возобновления уголовного дела против него в случае установления нарушения статьи 6, его представитель ответил отрицательно, и что, хотя он впоследствии пытался отказаться от этого заявления, он не представил достаточных оснований для изменения своей позиции. Он также придерживался мнения, что в соответствии со своими обязательствами по статье 46 Конвенции, Исландия должна сделать необходимые выводы из настоящего постановления и принять любые необходимые общие меры для решения проблем, которые привели к выводам суда и предотвратить подобные нарушения в будущем. При этом он подчеркнул, что установление нарушения в настоящем деле не следует толковать как налагающее на государство-ответчика обязательство по Конвенции возобновить рассмотрение всех аналогичных дел, которые с тех пор стали res judicata в соответствии с законодательством Исландии.
Справедливая компенсация (статья 41)
Суд большинством голосов постановил, что установление нарушения представляет собой достаточную справедливую компенсацию морального вреда, причиненного г-ну Астрассону. Кроме того, он единогласно постановил, что Исландия должна выплатить ему 20 000 евро за судебные издержки и расходы.
