Закон ЕС не препятствует национальным конституционным положениям, в соответствии с которыми исполнительная власть или один из ее членов, например, премьер-министр, играет роль в процессе назначения членов судебной власти. Однако статья 19 (1) Договора о Европейском союзе (Treaty on European Union, TEU), рассматриваемая в свете права на справедливое и эффективное судебное разбирательство в соответствии с Хартией Европейского союза по правам человека, применяется, когда национальный суд оценивает правомерность процедуры назначения судей, например, предусмотренной Конституцией Мальты.
Repubblika — это ассоциация, целью которой является содействие защите правосудия и верховенства закона на Мальте. 25 апреля 2019 года она представила actio popularis в Первом гражданском суде, оспаривая систему назначения судей и магистратов, действовавшую на момент начала разбирательства, как это регулируется Конституцией Мальты.
В своем первом вопросе Суду ЕС, обращающийся суд Мальты пытается установить, должен ли второй подпараграф статьи 19 (1) TEU и статьи 47 Хартии считаться применимыми, когда национальный суд оценивает законность процедуры назначения судей, предусмотренную Конституцией Мальты. В своем втором вопросе обращающийся суд запрашивает, следует ли толковать вышеупомянутые положения как исключающие национальное законодательство, согласно которому исполнительная власть, в данном случае премьер-министр, обладает дискреционными и решающими полномочиями в процессе назначения членов судебной системы. В-третьих, обращающийся суд спрашивает, следует ли в случае, когда полномочия премьер-министра несовместимы, принимать во внимание этот факт в отношении будущих назначений, или это должно также повлиять на предыдущие назначения.
В своем Заключении по делу C-896/19 «Repubblika v Il-Prim Ministru» Генеральный адвокат Джерард Хоган заключает, что второй подпараграф статьи 19 (1) TEU, рассматриваемый в свете статьи 47 Хартии, применим, когда национальный суд оценивает правомерность процедуры назначения судей, как это предусмотрено Конституцией Мальты. Во-вторых, он заключает, что статья 19 (1) TEU, интерпретируемая в свете статьи 47 Хартии, не исключает национальных конституционных положений, согласно которым исполнительная власть или один из ее членов, например, премьер-министр, играет роль в процесс назначения членов судебной власти. Наконец, Генеральный адвокат считает, что процедура назначения судей, рассматриваемых в настоящем деле, не может быть поставлена под сомнение в соответствии со статьей 19 (1) TEU, толкуемой в свете статьи 47 Хартии, в поддержку требований, поданных ранее.
Генеральный адвокат Хоган заявляет, что Суд недавно вынес ряд важных постановлений, которые, несомненно, позволяют дать утвердительный ответ на этот вопрос. В свете этих постановлений теперь ясно, что, хотя организация правосудия в государствах-членах входит в компетенцию государств-членов, факт остается фактом: при осуществлении этой компетенции государства-члены обязаны выполнять свои обязательства, вытекающие из законодательства ЕС и, в частности, из второго подпараграфа статьи 19 (1) TEU 1.
Это обязательство применяется, в частности, в отношении любого национального органа, который может принимать решения в качестве суда или трибунала по вопросам, касающимся применения или толкования законодательства ЕС и, следовательно, подпадающих под действие этого закона.
Кроме того, Генеральный адвокат отмечает, что сам Суд уже постановил, что «второй подпараграф статьи 19 (1) TEU требует от государств-членов предоставления средств правовой защиты, достаточных для обеспечения эффективной правовой защиты, в смысле, в частности, статьи 47 Хартии в областях, подпадающих под действие законодательства ЕС» 2.
О дискреционных полномочиях в процессе назначения судей в своих общих замечаниях о последствиях статьи 19 (1) TEU, статьи 47 Устава и статьи 6 ЕКПЧ о процедурах назначения судей, Генеральный адвокат Хоган отмечает, что тот факт, что судьи назначаются членом исполнительной власти, сам по себе не порождает отношения подчинения первого перед вторым и не вызывает сомнений в беспристрастности первого, если после назначения они свободны от влияния или давления при выполнении своей роли. Он дополнительно отмечает, что было бы бессмысленно отрицать, что политика сыграла роль в назначении судей во многих правовых системах, в том числе во многих государствах-членах.
Генеральный прокурор заключает, что из решений в AK and Independence of the
Supreme Court следует, что ни закон ЕС, ни, в этом отношении, ЕСПЧ не налагают каких-либо фиксированных априорных форм институциональных гарантий, направленных на обеспечение независимости судей. Однако важно то, что, во-первых, судьи должны быть свободны от каких-либо отношений подчинения или иерархического контроля со стороны исполнительной или законодательной власти, а, во-вторых, судьи должны пользоваться реальными гарантиями, призванными защитить их от такого внешнего давления.
В этих обстоятельствах только в том случае, если один из этих аспектов процедуры назначения судей будет представлять недостаток такого рода и такой серьезности, что создает реальный риск того, что другие ветви государственной власти, в частности исполнительная — могли проявлять необоснованные дискреционные полномочия посредством назначения, которое противоречило закону, тем самым подрывая целостность результатов процесса назначения (и тем самым порождая разумные сомнения в умах людей относительно независимости и беспристрастности судьи или соответствующих судей), что рассматриваемая процедура назначения может противоречить статье 19 (1) TEU.
По словам генерального адвоката, критически важными остаются соображения относительно того, пользуется ли с объективной точки зрения национальный судья достаточными гарантиями институциональной независимости и защиты от смещения с должности, чтобы он или она могли выполнять свои функции полностью автономно и без каких-либо ограничений, любого подчинения или контроля со стороны исполнительной или законодательной власти.
В конечном итоге оценка этих вопросов является делом передающего суда.
Генеральный адвокат Хоган отмечает, что в Заключении Венецианской комиссии № 940/2018 говорится, что конституционные поправки 2016 года, в соответствии с которыми был введен Комитет по назначениям судей, были шагом в правильном направлении, но не обеспечивают независимости судебной власти и что необходимы дальнейшие шаги. По словам генерального адвоката, можно сказать, что заключение Венецианской комиссии отражает рекомендации в отношении более полной системы прозрачности и системы назначения судей. Хотя они сами по себе могут быть желательными рекомендациями, тот факт, что мальтийская система не полностью соответствует этим стандартам, сам по себе не означает, что мальтийские судьи, как теоретически, так и фактически, не пользуются гарантиями независимости, достаточными для удовлетворения требований статьи 19 TEU.
Хотя статья 19 (1) TEU не является заранее предписывающей ни с точки зрения конкретных условий назначения, ни с точки зрения конкретных гарантий, которыми пользуются судьи государств-членов, тем не менее, она требует как минимум, чтобы такие судьи пользовались гарантиями независимости. Для целей статьи 19 TEU важно то, что судьи должны быть свободны от каких-либо отношений подчинения или иерархического контроля со стороны исполнительной или законодательной власти. Судьи должны пользоваться финансовой автономией от исполнительной и законодательной власти, чтобы их заработная плата не была снижена (иначе как в результате общеприменимого налогообложения или общеприменимых и пропорциональных мер по снижению заработной платы) в течение срока их полномочий.
Также важно, чтобы они пользовались достаточной защитой от увольнения, за исключением справедливой причины, и их дисциплинарный режим должен включать необходимые гарантии, чтобы предотвратить любой риск его использования в качестве системы политического контроля за содержанием судебных решений.
Национальный суд должен удостовериться, что эти гарантии действительно существуют.
Что касается временных последствий толкования Суда, генеральный адвокат Хоган отмечает, что, если суд, направивший жалобу, пришел к выводу на основании решения Суда, что действующая на Мальте процедура назначения судей противоречила статье 19 (1) TEU, это неизбежно вызовет серьезные опасения относительно правовой определенности, которая может повлиять на функционирование судебной системы в целом. Эти трудности не только повлияют на способность судей принимать решения по незавершенным делам, но также повлияют на способность судебной системы решать проблему накопившихся дел, с которыми сталкивается Мальта. Наконец, такое решение может повлиять на статус res judicata дел, которые ранее рассматривались мальтийскими судами и трибуналами. Таким образом, Генеральный прокурор считает, что процедура назначения судей не может быть поставлена под сомнение в поддержку требований, поданных до даты предстоящего судебного решения.
- Judgment of 24 June 2019, Commission v Poland (Independence of the Supreme Court) (Case C-619/18), see also Press Release No 81/19; Judgment of 5 November 2019, Commission v Poland (Independence of ordinary courts) (Case C-192/18), see also Press Release No 134/19; Judgment of 19 November 2019, A. K. and Others (Independence of the Disciplinary Chamber of the Supreme Court) (C-585/18, C -624/18 and C-625/18); see also Press Release No 145/19; and Judgment of 26 March 2020, Miasto Łowicz and Prokurator Generalny (C-558/18 and C-563/18), see also Press Release No 35/20.
- Judgment of 27 February 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16), see also Press Release No 20/18. 5 Judgment of 24 June 2019, Commission v Poland (Independence of the Supreme Court) (Case C-619/18), see also Press Release No 81/19.
