По словам генерального адвоката Бобека, временное назначение главного судебного инспектора и национальные положения о создании специальной секции прокуратуры с исключительной юрисдикцией в отношении правонарушений, совершенных членами судебной системы, противоречат законодательству ЕС (дело Joined Cases C-83/19 Asociaţia «Forumul Judecătorilor Din România » v Inspecţia Judiciară, C-127/19 Asociaţia
« Forumul Judecătorilor Din România » and Asociaţia Mişcarea Pentru Apărarea Statutului Procurorilor v Consiliul Superior al Magistraturii and C195/19 PJ v QK and in Cases C-291/19 SO v TP and others, C-355/19 Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » and Asociaţia « Mişcarea Pentru Apărarea Statutului Procurorilor » and OLv Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României and C397/19 AX v Statul Român — Ministerul Finanţelor Publice).
Закон ЕС не препятствует национальным положениям об ответственности государства за судебную ошибку и в отношении исков о возмещении ущерба, инициированных государством в отношении соответствующего судьи в случаях недобросовестности или грубой небрежности, при условии, что эти процедуры обеспечивают достаточные гарантии с целью повышения независимости и эффективности судебной системы.
В ходе переговоров о вступлении в ЕС Румыния приняла так называемые законы о правосудии. Решением 2006/928 / EC Комиссия учредила «Механизм сотрудничества и проверки» («MCV»), в рамках которого она периодически отчитывается о прогрессе Румынии в отношении независимости и эффективного функционирования судебной системы. В период с сентября 2018 года по март 2019 года правительство Румынии приняло пять чрезвычайных постановлений, в которых были внесены поправки и новые положения в Законы о правосудии. Некоторые из этих поправок получили отрицательную оценку в отчетах MCV за 2018 и 2019 годы.
На этом фоне несколько румынских судов направили в Суд ЕС вопросы с просьбой установить характер, правовую ценность и последствия мониторинга MCV и периодических отчетов, принятых на его основе. Суд также просят установить, являются ли рекомендации, содержащиеся в отчетах Комиссии, обязательными для румынских властей.
Кроме того, три институциональных аспекта этой реформы вызывают обеспокоенность: временным назначением главы судебной инспекции, созданием специального отдела в государственной прокуратуре, ответственного за расследование правонарушений, совершенных в рамках судебной системы, а также изменениями в положениях о материальной ответственности судей.
Суду ЕС предлагается установить их совместимость с принципами верховенства закона, эффективной судебной защиты, независимости судебной власти, закрепленными в ряде положений законодательства ЕС.
В сегодняшнем заключении генеральный адволкат Михал Бобек предлагает, прежде всего, чтобы Суд постановил, что Решение, устанавливающее «Механизм для Сотрудничество и проверки»- это акт института ЕС, принятый на законной основе на основании Договора о присоединении и имеющий обязательную юридическую силу для Румынии. Однако периодические отчеты, составляемые Комиссией на его основе, не имеют обязательной юридической силы, но они должны быть должным образом приняты во внимание этим государством-членом.
Генеральный адвокат напомнил, прежде всего, что Решение MCV — это решение по смыслу четвертого параграфа статьи 288 TFEU, которое было принято Комиссией на основании Акта о присоединении и которое является обязательным во всей своей полноте для его адресатов. Согласно статье 4 Решения MCV его адресатами являются государства-члены. Даже если на момент его принятия Румыния еще не была государством-членом, обязательный характер актов ЕС, принятых до присоединения, вытекает из статьи 2 Акта о присоединении, в которой говорится, что с даты присоединения акты, принятые институтами до присоединения являются обязательными для Румынии. Последствия несоблюдения, помимо возможности объявить и наложить санкции на потенциальное нарушение обычными средствами законодательства ЕС, также могут иметь серьезные последствия для участия Румынии на внутреннем рынке и в сфере свободы, безопасности и правосудия.
Однако генеральный адвокат отмечает, что отчеты, выпущенные Комиссией, не являются обязательными, и национальные судьи не могут полагаться на рекомендации, содержащиеся в отчетах MCV, чтобы установить помимо применения положений национального законодательства, которые они считают противоречащими таким рекомендациям. Румыния может разрабатывать свои национальные институты и процедуры по своему усмотрению, но ей необходимо продемонстрировать, как они способствуют достижению контрольных показателей, содержащихся в Решении MCV.
После разъяснения характера и юридических последствий MCV генеральный адвокат Бобек приходит к выводу, что применимость Хартии, включая ее статью 47, обусловлена Решением MCV. Несмотря на то, что статья 19 (1) Договора о Европейском союзе (Treaty on European Union, TEU) также будет применима, Генеральный адвокат объясняет с некоторыми осторожными предложениями, почему основание оценки этих дел исключительно на статье 19 (1) TEU не обязательно может быть лучшим подходом. Генеральный адвокат Бобек предлагает, чтобы Суд ЕС постановил, что закон ЕС исключает национальные положения, которые принимает правительство, путем отступления от правовых норм обычно применяемых к системе временного назначения на руководящие должности в органе, отвечающем за проведение дисциплинарных расследований в судебной системе, практическим результатом которой является восстановление в должности лица, срок полномочий которого уже истек. Генеральный адвокат напоминает, что законодательство ЕС не предписывает конкретной модели организации дисциплинарных систем для членов судебной власти.
Однако требование независимости означает, что регулирующие правила должны обеспечивать необходимые гарантии для предотвращения любого риска использования этого дисциплинарного режима в качестве системы политического контроля за содержанием судебных решений. Генеральный адвокат отмечает, что судебная инспекция играет решающую роль в дисциплинарной процедуре при проведении предварительного расследования. Орган, отвечающий за возбуждение дисциплинарных дел, должен, по крайней мере, продемонстрировать некоторую степень оперативной и следственной независимости. В этой связи он отмечает, что временное назначение руководства Судебной инспекции началось на основании чрезвычайного постановления, без консультации с органом, с которым обычно проводятся консультации по поводу такого назначения, не просто предназначенного для обеспечения преемственности в должности, но его практический эффект состоит в том, чтобы восстановить в должности лицо, срок полномочий которого уже истек, с помощью процедуры, отличной от той, которая предусмотрена законом.
Эта система может вызвать сомнения относительно заинтересованности румынского правительства в назначении определенного лица на руководящую должность в органе, отвечающем за дисциплинарные расследования в отношении членов судебной системы. В результате такая система, похоже, не содержит гарантий, способных развеять разумные сомнения в нейтральности и невосприимчивости судебных органов к внешним факторам.
Генеральный адвокат Бобек предлагает,чтобы Суд постановил, что закон ЕС запрещает создание специальной секции прокуратуры с исключительной юрисдикцией в отношении преступлений, совершенных членами судебной власти, если создание такой секции не оправдано подлинными и достаточно вескими причинами и если оно не сопровождается достаточными гарантиями для устранения любого риска политического влияния на его функционирование и состав.
Генеральный адвокат отмечает, что создание Секции по расследованию правонарушений, совершенных в рамках судебной системы (SIOJ), должно соответствовать особенно вескому, прозрачному и подлинному оправданию. После того, как этот критерий соблюден, крайне важно, чтобы состав, организация и функционирование такой секции соответствовали гарантиям, позволяющим избежать риска внешнего давления на судебную систему. Наконец, особые обстоятельства, связанные с созданием SIOJ, а также описание того, как этот орган выполнял свои функции, также имеют значение для определения соответствующего контекста.
В этой связи генеральный адвокат считает, что вряд ли можно утверждать, что создание SIOJ было оправдано ясно, недвусмысленно и доступно. Более того, регулирование SIOJ не дает достаточных гарантий, чтобы устранить любой риск политического влияния на его функционирование и состав. Национальные суды должны иметь право принимать во внимание объективные элементы, касающиеся обстоятельств, в которых был создан SIOJ, а также его практического функционирования в качестве факторов, способных подтвердить или опровергнуть риски политического влияния. Подтверждение наличия такого риска может вызвать законные сомнения в неприкосновенности судей, поскольку оно ставит под угрозу впечатление нейтральности судей в отношении стоящих перед ними интересов, в частности, когда речь идет о случаях коррупции. Более того, законодательство ЕС также запрещает создание прокуратуры, которая недостаточно укомплектована прокурорами с учетом загруженности дел, так что ее оперативное функционирование, безусловно, приведет к необоснованной продолжительности уголовных разбирательств, в том числе против судей.
Генеральный прокурор Бобек предлагает, чтобы Суд ЕС постановил, что законодательство ЕС не исключает национальных положений об ответственности государства за судебную ошибку, а также не исключает возможности государства впоследствии подать иск о возмещении ущерба против соответствующего судьи в случаях недобросовестности или грубой небрежности. Однако эти процедуры должны обеспечивать достаточные гарантии, гарантирующие, что члены судебной власти не будут подвергаться прямому или косвенному давлению, которое может повлиять на их решения. Национальный суд должен оценить, выполняются ли эти условия.
Генеральный прокурор отмечает, что в национальном законодательстве ответственность государства за судебную ошибку признается в результате процессуальных действий, а также в связи с содержанием окончательных судебных решений, включая толкование закона и оценка доказательств.
Определение судебной ошибки характеризуется тремя элементами:
(i) процессуальное действие было совершено с явным нарушением положений материального или процессуального права, или окончательное судебное решение явно противоречит закону или не соответствует фактической ситуации, установленной доказательствами, полученными в ходе разбирательства;
(ii) такое процессуальное действие или окончательное судебное решение влечет за собой серьезное нарушение прав, свобод или законных интересов человека; и
(iii) она причиняет вред, который невозможно исправить посредством обычной или чрезвычайной апелляции.
По словам генерального адвоката, такое определение судебной ошибки не создает риска косвенного давления на судебную систему. Во-первых, законодательство ЕС не исключает ответственности государства за ущерб, причиненный судебной властью при выполнении своих функций. Во-вторых, только явные ошибки, по-видимому, квалифицируются как судебные ошибки в соответствии с этим определением.
Однако независимо от режима ответственности принцип судебной независимости требует, чтобы правила, касающиеся гражданской ответственности судей через возможность государства напрямую взыскать убытки, должны обеспечивать защиту судей от давления, которое может нанести ущерб их независимости и влиять на их решения. Национальный суд должен оценить с учетом всех имеющихся у него соответствующих факторов, удовлетворяются ли эти условия соответствующими национальными правилами и в их практическом применении.
Отметим, что Генеральные адвокаты хотя и являются полноправными членами Суда ЕС, они не участвуют в рассмотрении дела, а лишь выносят беспристрастное заключение, которое не является обязательным для суда. Хотя суд чаще всего принимает то же решение, что и Генеральный адвокат, нельзя утверждать, что судьи придерживаются именно мнения Генерального адвоката, поскольку суд мог прийти к одному и тому же выводу по разным юридическим причинам.
