Два немецких гражданина, которые должны были платить лицензионный сбор на радио и телевидение в земле Гессен (Германия), предложили заплатить этот сбор наличными Hessischer Rundfunk (общественная телекомпания земли Гессен). Ссылаясь на свои внутренние правила процедуры оплаты, согласно которым взнос не может быть оплачен наличными, Hessischer Rundfunk отклонил платежные предложения этих граждан и отправил им уведомления об оплате. Эти два гражданина Германии оспорили эти уведомления, и дело было передано в Bundesverwaltungsgericht (Федеральный административный суд Германии).
В этом суде они утверждают, что как национальное законодательство (в частности, параграф 14 Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Закона о Центральном банке Германии); BBankG), так и законодательство ЕС предусматривают безусловное и неограниченное обязательство принимать банкноты евро как средство погашения денежной задолженности. Они утверждают, что это обязательство может быть ограничено только договорным соглашением между сторонами или на основании разрешения в соответствии с федеральным законодательством или законодательством ЕС. Не может быть никаких оснований для исключения наличных платежей по практическим причинам, связанным с «массовыми процедурами», другими словами, ситуациями, в которых имеется чрезвычайно большое количество плательщиков пошлин.
Bundesverwaltungsgericht считает, что оплата лицензионных сборов на радио и телевидение наличными, запрещенная правилами процедуры оплаты Hessischer Rundfunk, противоречит вышестоящему положению федерального закона, содержащемуся в параграфе 14 BBankG, который предусматривает, что банкноты евро являются единственное «неограниченным» законным платежным средством. Этот суд спрашивает у Суда ЕС, совместимо ли это положение BBankG с исключительной компетенцией Европейского Союза в области денежно-кредитной политики. Кроме того, неясно, действительно ли в самом законодательстве ЕС содержится запрет, запрещающий государственным органам государства-члена отказывать в исполнении с помощью банкнот евро установленного законом платежного обязательства, что означало бы, что правила Hessischer Rundfunk являются несовместимыми с законодательством ЕС.
Таким образом, в настоящем деле возникают новые вопросы с конституционными последствиями, касающиеся объема исключительной компетенции Европейского Союза в области денежно-кредитной политики и последствий для законного платежного средства — банкнот евро, предусмотренных законодательством ЕС.
Это также поднимает вопрос о том, могут ли государства-члены, валютой которых является евро, принимать национальные меры, ограничивающие использование наличных денег.
В сегодняшнем Заключении по делу C-422/19 Johannes Dietrich and C-423/19 Norbert Häring v Hessischer Rundfunk генеральный адвокат Джованни Питруцелла отмечает, прежде всего, что в рамках системы компетенции ЕС, изложенной в Договорах, когда исключительная компетенция предоставляется Европейскому Союзу в определенной области, только он может принимать законы и принимать юридически обязательные действует в этой области, и государства-члены теряют все права в этом отношении.
Что касается конкретно денежно-кредитной политики, согласно позиции Генерального адвоката, исключительная компетенция, предоставленная Европейскому Союзу, не ограничивается определением и проведением денежно-кредитной политики в операционных терминах (денежно-кредитная политика «в строгом смысле»), но также включает все полномочия и компетенции, необходимые для создания и надлежащего функционирования единой валюты — евро. Она также включает нормативный аспект, связанный с единой валютой, который включает определение и регулирование ее статуса как законного платежного средства и, в частности, банкнот и монет евро.
В результате положение национального закона, принятого государством-членом, валютой которого является евро, которое по своей цели и содержанию регулирует статус законного платежного средства банкнот евро, посягает на исключительную компетенцию, предоставленную Европейскому Союзу, и следовательно, несовместимо с законодательством ЕС.
При этом Генеральный адвокат указывает, однако, что исключительная компетенция, предоставленная Европейскому Союзу в отношении единой валюты, не доходит до включения общей компетенции регулировать процедуры исполнения денежных обязательств, будь то в соответствии с частным правом или публичным правом, оставленное на усмотрение государств-членов. Отсюда следует, что государство-член может принять национальное законодательство, которое по своей цели и содержанию не представляет собой свод правил о статусе законного платежного средства банкнот евро, но регулирует организацию и функционирование государственного управления, предусматривая обязательство, чтобы эта администрация принимала наличные платежи от граждан.
Bundesverwaltungsgericht, который единолично компетентен определять точную сферу действия национального законодательства, должен установить, является ли параграф 14 BBankG положением, которое по своей цели и содержанию устанавливает правила о статусе законного платежного средства евро-банкнот. По словам генерального адвоката, похоже, что этот параграф направлен на дополнение концепции законного платежного средства в законодательстве ЕС в отношении банкнот. В таком случае должно быть установлено, что этот параграф регулирует статус законного платежного средства банкнот евро, тем самым посягая на исключительную компетенцию Европейского Союза в области денежно-кредитной политики, и на этом основании должен быть быть признан несостоятельным.
Отвечая на другой вопрос Bundesverwaltungsgericht, Генеральный адвокат отмечает, что в отсутствие юридического определения концепции законного платежного средства банкнот евро, именно Суд должен определить путем толкования объем этого понятия. В свете анализа соответствующего руководства по толкованию, предусмотренного законодательством ЕС, Генеральный адвокат Питруццелла заключает, что в соответствии с действующим законодательством ЕС, концепция законного платежного средства в отношении банкнот должна пониматься как предполагающая в принципе обязательное принятие банкнот кредитором за двумя исключениями:
(i) если договаривающиеся стороны при осуществлении своей договорной свободы договорились о других средствах платежа, кроме наличных, и
(ii) если Европейский Союз или государство-член, валюта которого — евро, при осуществлении своей собственной компетенции, не связанной с денежно-кредитной политикой, приняли законодательство, которое по своей цели и содержанию не представляет собой свод правил о законных платежных средствах, но налагает, преследуя общественные интересы, ограничения на банкноты евро как средство платежа.
Такие ограничения, однако, совместимы с правовой концепцией законного платежного средства ЕС в отношении банкнот евро при условии, что они не приводят фактически или по закону к полной отмене использования банкнот евро. Они также должны быть соразмерными и, следовательно, подходящими для достижения преследуемой цели общественных интересов и не выходить за рамки того, что необходимо для достижения этой цели.
Генеральный адвокат также отмечает, что, хотя Европейский Союз не обеспечивает абсолютное право на оплату наличными во всех случаях, прямая связь между стоимостью законного платежного средства, относимого к наличным деньгам, и осуществлением основных прав может существовать в тех случаях, когда элемент социальной интеграции с использованием наличных денег, отличных от их физической формы (а именно, наличных), в настоящее время требует использования основных финансовых услуг, к которым немалое число людей еще не имеет доступа. Для этих уязвимых лиц наличные деньги — единственная форма доступных денег и, следовательно, единственное средство реализации их основных прав, связанных с использованием денег. Таким образом, меры, ограничивающие использование наличных денег в качестве средства платежа, должны учитывать элемент социальной интеграции наличных денег как средства платежа для этих уязвимых слоев населения и должны обеспечивать эффективное существование других законных средств для урегулирования денежных долгов.
Генеральный адвокат считает, что существует обязательство принимать соответствующие меры, чтобы позволить уязвимым людям, не имеющим доступа к основным финансовым услугам, выполнять свои обязательства, особенно государственного характера, без дополнительных затрат. Тем не менее, Bundesverwaltungsgericht должен определить, совместимо ли национальное положение, такое как правила оплаты лицензионных сборов за радио и телевидение Hessischer Rundfunk, устанавливающие ограничения на оплату банкнотами евро, с законодательством ЕС и статус законного платежного средства банкнот евро.
В этой связи Генеральный адвокат отмечает, что эта мера, по-видимому, предусматривает полное исключение использования банкнот евро для оплаты лицензионных сборов на радио и телевидение, без элемента социальной интеграции в виде наличных денег для уязвимых людей, упомянутых выше. Генеральный адвокат, наконец, подчеркивает, что из положения TFEU, которое наделяет законное платежное средство ни в коем случае нельзя сделать вывод о том, что законодательный орган Союза намерен исключить возможность присвоения Европейским союзом, помимо банкнот и монет евро, статуса законного платежного средства другим формам валюты, которые не обязательно являются физическими, таким как, например, цифровая валюта (цифровая валюта центрального банка).
