Понятие спора, который не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, следует толковать в контексте ч. 3 ст. 124 Конституции Украины в более широком смысле, то есть как понятие, касающееся тех споров, которые не подпадают под юрисдикцию именно административных судов, и которые вообще не подлежат судебному разбирательству. К такому выводу пришла Большая Палата Верховного Суда в результате рассмотрения дела №750/10172/17, в котором истец обжаловал в порядке административного судопроизводство решение исполкома об утверждении акта комиссии об определении размера убытков, причиненных собственникам земли и землепользователям, причиненных Черниговскому горсовету, как владельцу земли, за время пользования истцом земельным участком с нарушением земельного законодательства.
В соответствии со ст. 19 Конституции Украины органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.
По предписаниям ст. 33 Закона Украины от 21 мая 1997 года № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине» (далее — Закон № 280/97-ВР в редакции, действующей на момент принятия обжалуемого решения) к полномочиям исполнительных органов сельских, поселковых , городских советов относятся, в частности: подготовка и внесение на рассмотрение совета предложений по установлению ставки земельного налога, размеров платы за пользование природными ресурсами, изъятие (выкуп), а также предоставление под застройку и для других потребностей земель, находящихся в собственности территориальных общин; определение в установленном порядке размеров возмещений предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности за загрязнение окружающей среды и другие экологические убытки; установление платежей за пользование коммунальными и санитарными сетями соответствующих населенных пунктов. К делегированным полномочиям исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относится, в частности, осуществление контроля за соблюдением земельного и природоохранного законодательства, использованием и охраной земель, природных ресурсов общегосударственного и местного значения, воспроизведением лесов.
Согласно ст. 12, 152, 157 Земельного кодекса Украины, к полномочиям сельских, поселковых, городских советов в области земельных отношений на территории сел, поселков, городов относится, среди прочего, и осуществления контроля за использованием и охраной земель коммунальной собственности, соблюдением земельного и экологического законодательства, в том числе путем возмещения причиненных убытков, которое осуществляется органами исполнительной власти, местного самоуправления, гражданами и юридическими лицами, использующими земельные участки, а также деятельность которых ограничивает права владелецев и землепользователей или ухудшает качество земель, расположенных в зоне их влияния, в том числе вследствие химического и радиоактивного загрязнения территории, засорения промышленными, бытовыми и другими отходами и сточными водами.
По смыслу п. 2, 3 Порядка № 284 размеры убытков определяются комиссией, созданной Киевской и Севастопольской городскими, районными государственными администрациями, исполнительными комитетами городских (городов областного значения) советов. Результаты работы комиссий оформляются соответствующими актами, утверждаемыми органами, которые создали эти комиссии. То есть, в полномочия исполкома городского совета отнесено определение в установленном порядке размеров возмещения убытков, причиненных органу местного самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 5 КАС Украины каждое лицо имеет право в порядке, установленном настоящим Кодексом, обратиться в административный суд, если считает, что решением, действием или бездействием субъекта властных полномочий нарушены его права, свободы или законные интересы. Вместе с тем, обязательным условием предоставления правовой защиты судом является наличие соответствующего нарушения субъектом властных полномочий прав, свобод или интересов лица на момент ее обращения в суд. То есть, в порядке административного судопроизводства может быть обжаловано только такое решение субъекта властных полномочий, которое нарушает непосредственно права или обязанности истца.
В то же время, Большая Палата Верховного Суда отметила, что суд первой инстанции, с которым согласился и суд апелляционной инстанции, пришел к ошибочному выводу о рассмотрении исковых требований и отказ в их удовлетворении в порядке административного судопроизводства.
Как усматривается из материалов дела, оспариваемым решением исполкома Черниговского горсовета от 14 сентября 2017 года № 403 утвержден акт Комиссии от 30 августа 2017 года № 8 об определении размера убытков, причиненных собственникам земли и землепользователям, причиненных Черниговскому горсовету, как владельцу земли, за время пользования истцом земельным участком с нарушением земельного законодательства.
При этом, полномочия исполкома Черниговского горсовета ограничивались утверждением соответствующего акта о размере убытков. Установленные убытки не могут быть принудительно возмещены на основании указанного решения ответчика, поскольку возмещаются в добровольном порядке или путем обращения в суд с соответствующим иском.
Из указанного можно сделать вывод, что права истца в этом деле не могут быть нарушены в результате утверждения исполкомом Черниговского горсовета акта о размере убытков, причиненных Черниговском горсовете, как владельцу земли, за время пользования истцом земельным участком с нарушением земельного законодательства.
Конституционный Суд Украины в Решении от 14 декабря 2011 года № 19-рп/2011 отметил, что отношения, возникающие между физическим или юридическим лицом и представителями органов власти при осуществлении ими властных полномочий, являются публично-правовыми и делятся, в частности, правоотношения в сфере управленческой деятельности и правоотношения в сфере охраны прав и свобод человека и гражданина, а также общества от преступных посягательств. Деятельность органов власти, в том числе судов, по решению споров, возникающих в публично-правовых отношениях, регламентируется соответствующими правовыми актами. Решения, принятые субъектами властных полномочий, действия, совершенные ими при осуществлении управленческих функций, а также невыполнение полномочий, установленных законодательством (бездействие), могут быть обжалованы в суд в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 55 Конституции Украины. Для реализации каждым конституционного права на обжалование решений, действий или бездействия указанных субъектов в сфере управленческой деятельности в Украине создано систему административных судов.
Анализируя указанные положения, можно сделать вывод, что нормами КАС Украины регламентируется порядок рассмотрения не всех публично-правовых споров, а только тех, которые возникают в результате осуществления субъектом властных полномочий управленческих функций, и рассмотрение которых непосредственно не относится к подсудности других судов.
При этом, по мнению Большой Палаты Верховного Суда, понятие спора, который не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, следует толковать в контексте ч. 3 ст. 124 Конституции Украины в более широком смысле, то есть как понятие, касающееся тех споров, которые не подпадают под юрисдикцию именно административных судов, и которые вообще не подлежат судебному разбирательству.
Итак, установленная правовая природа упомянутого акта делает невозможным осуществление судебного рассмотрения требований о признании незаконным и отмене п. 1.3 решения исполкома Черниговского горсовета об утверждении актов комиссии по определению и возмещению убытков собственникам земли и землепользователям, а потому производство по этому делу подлежит закрытию.
При этом Большая Палата Верховного Суда обращает внимание, что доводы данного административного иска могут быть заявлены и рассмотрены в случае обжалования истцом в суде правильности определения исполкомом Черниговского горсовета размера нанесенного ущерба.
